A
LA MESA DEL CONGRESO DE LOS DIPUTADOS
El
GRUPO PARLAMENTARIO MIXTO, a iniciativa de Begoña Lasagabaster
Olazabal, diputada de Eusko Alkartasuna, al amparo de lo dispuesto
en el reglamento de la Cámara, presenta la siguiente ENMIENDA A LA
TOTALIDAD por la que se propone la DEVOLUCIÓN del Proyecto de
ley Orgánica de Partidos Políticos (Nº de expediente 121/000093).

Congreso de los Diputados, 13 de Mayo de 2002

BEGOÑA LASAGABASTER OLAZABAL
Diputada de Eusko Alkartasuna Portavoz del G.P. Mixto

JUSTIFICACIÓN
Antes de entrar
a valorar los numerosos y concretos aspectos contemplados en el proyecto, y
que lo hacen del todo punto inaceptable desde una óptica democrática,
consideramos necesario indicar, a modo introductorio, los principios genéricos
que nos llevan a solicitar la devolución del proyecto.
El marco actual
en materia de Partidos Políticos lo configuran la Ley 54/1978, de 4 de
diciembre, de Partidos Políticos, la Ley Orgánica 3/1987, de 2
de Julio, de Financiación de los Partidos Políticos y la Ley 1/
2.000 de Asociaciones, que son las normas básicas que desarrollan los
artículos 6, 22 y 23 de la Constitución. Esta regulación,
junto con la prevista en el Código Penal en relación con las asociaciones
ilícitas (artículo 515 y siguientes), se ha demostrado suficiente
para dar respuesta a todas las cuestiones planteadas de una manera satisfactoria.
Resulta evidente, pues, que la finalidad perseguida por el partido en el Gobierno
es la de facilitar cauces para poder ilegalizar un partido político sobre
la base de conductas de enorme indeterminación jurídica, mediante
un procedimiento rápido y limitado en cuanto a posibilidades de defensa.
Se trata de un
proyecto de ley ‘ad casum’ o ‘ad hoc’, propia de situaciones
de excepcionalidad, en lugar de ser una ley reguladora del fenómeno general
de los partidos. Toda la ley se consagra a regular los supuestos y procedimientos
de ilegalización de partidos y apenas desarrolla aspectos generales relativos
a la regulación del derecho de partidos, careciendo el proyecto de un
planteamiento general de cuál debe de ser el papel fundamental de los
partidos en nuestro sistema político.
La exigencia a
los partidos de ajustar su actividad a lo dispuesto en la Constitución
(artículo 6 del proyecto) no se articula como un mero respeto a las reglas
democráticas, sino que va mucho más allá, y pretende en
realidad impedir que los partidos políticos lleven a cabo una actividad
contraria o diferente a lo establecido en todos los principios y valores constitucionales,
lo cual es claramente inconstitucional.
En efecto, la Constitución
Española, a diferencia, por ejemplo, de la Constitución Alemana,
no impone específicamente una exigencia de lealtad con los principios
y valores constitucionales, ni hay en la misma cláusulas de intangibilidad
en la medida en que todo su contenido es susceptible de ser reformado (artículo
168 CE). En este mismo sentido se ha pronunciado el propio Tribunal Constitucional,
que ya en 1983 (STC 101/1983) vino a establecer que el deber positivo de acatamiento
a la Constitución ‘no supone necesariamente una adhesión
ideológica ni una conformidad a su total contenido’.
La Constitución
permite su reforma total, lo cual significa reconocer el derecho de los partidos
a promover y tratar de conseguir el establecimiento de valores, principios y
contenidos diferentes de los establecidos en el texto constitucional. Resulta
evidente, a modo de resumen de esta primera idea, que el respeto a la Constitución
y al ordenamiento jurídico no pueden convertirse en una lealtad ideológica
o adhesión obligatoria a los valores proclamados por la Constitución.
Lo políticamente ‘diferente’ o ‘minoritario’, si
bien puede parecer incluso ‘inaceptable’, no tiene por qué
resultar jurídicamente ilícito.
En segundo lugar
se puede indicar que el texto presentado por el Gobierno tipifica una extensa
tipología de conductas que, aunque puedan ser social o políticamente
rechazables, sin embargo no son jurídicamente ilícitas. Se produce
en el texto una confusión constante entre la defensa política
de un ideario, con la justificación o exaltación de unos hechos
concretos constitutivos de delito.
Resulta claro,
y así lo establece el artículo 6 del texto constitucional, que
uno de los principios esenciales del sistema democrático es el pluralismo,
es decir, la vertebración de la vida política sobre la libre concurrencia
de opciones ideológicas que pueden ser contrapuestas, y para ello la
Constitución somete a los partidos al régimen privado de las asociaciones,
para asegurar el menor grado de control e intervención estatal sobre
los mismos (STC 85/1986 y STC 56/1995). El Tribunal Europeo de los Derechos
Humanos ha venido a establecer que el derecho de asociación a partidos
políticos ha de estar al servicio de la propia supervivencia de la sociedad
democrática, pues la libertad de debate político ‘está
en el mismo corazón del concepto de sociedad democrática’,
lo que implica permitir la libre circulación de opiniones e informaciones
(STEDH 8 de Julio de 1986). La doctrina del Tribunal Europeo de Derechos Humanos
es bien clara (Sentencias de 30 de Enero de 1998, 22 de Mayo de 1998, 8 de Diciembre
de 1999 o la más reciente de 9 de Abril de 2.002) al considerar la necesidad
de proteger la libertad de los partidos políticos frente a actuaciones
consideradas como no tolerables pero que, sin embargo, no son contrarias a los
principios democráticos.
En tercer lugar,
cabe indicar que la redacción del proyecto se halla plagada de vaguedades
y redactada de una forma muy ambigua, lo cual impide una interpretación
adecuada de sus principales preceptos, destacando sobremanera el extenso y fundamental
artículo 9.3, el cual está plagado de expresiones que constituyen
la antítesis de lo que debe ser una norma jurídica basada en supuestos
ciertos, concretos y determinados. A modo de ejemplo, se pueden citar las siguientes
expresiones ‘exculpar la vulneración de las libertades y derechos
fundamentales’, ‘procurar la desaparición de las condiciones
precisas para el ejercicio de la democracia’, ‘procurar la creación
de un clima social degradado de enfrentamiento y exclusión’, ‘la
impugnación generalizada de la legalidad’, ‘el obtener beneficio
político de la actuación de la red terrorista’, ‘dar
apoyo expreso o tácito al terrorismo’, y un largo etcétera.
Con el presente
texto se burlan, pues, las exigencias y requisitos de legalidad, proporcionalidad,
irretroactividad, tipicidad, con posible vulneración de los principios
constitucionales de libertad ideológica, de expresión, de asociación,
tutela judicial efectiva, participación en asuntos públicos, e
incluso la autonomía de los entes locales (artículo 9.3 c 7),
causando estremecimiento en todos aquellos que tengan una mínima sensibilidad
jurídica, al llevar a una extrema subjetividad la posible apreciación
de las conductas contempladas en su articulado, aparejando en consecuencia una
extrema inseguridad jurídica, con el evidente peligro de interpretar
de forma extensiva, en el futuro, los supuestos previstos para la ilegalizacion
de un partido político concreto a otros partidos.
Llegados a este
punto, se hace necesario concretar los aspectos que nos llevan a pedir la devolución
integra del texto, y que son los siguientes:
1.- Creación
de Partidos.
El derecho de partidos
(artículos 6 y 22 de la Constitución) constituye una expresión
concreta del derecho de asociación. Son derechos, en cuanto que fundamentales,
que no se ‘conceden’ sino que se ‘reconocen’. El régimen
básico de los partidos, en lo que se refiere a los mecanismos de control
sobre su creación, viene dado por dos principios básicos. En primer
lugar, debe de tratarse de un control a posteriori, sin que quepa un sistema
de autorización previa, y, en segundo lugar, el control no puede ser
nunca de tipo ideológico, en la medida en que el derecho de asociación
constituye una expresión concreta del derecho fundamental de libertad
ideológica establecido en el artículo 16 de la Constitución.
La personalidad jurídica del partido político se adquiere, según
la legislación vigente, con la simple inscripción en el Registro
de Partidos (adscrito al Ministerio de Interior), la cual se hace a los únicos
efectos de publicidad. Se trata de un registro formal, en el que la inscripción
es obligada.
El proyecto de
Ley Orgánica de Partidos Políticos rompe con ese criterio, al
pretender un control a priori, dado que atribuye al Ministerio del Interior
no sólo el control sobre defectos formales de la documentación
que ha de presentarse para la inscripción, sino que además le
asigna la función de valorar la existencia de indicios racionales de
ilicitud penal, adquiriendo en consecuencia una enorme relevancia como instancia
de control en el trámite de nacimiento de la personalidad jurídica..

El Tribunal Constitucional
ha insistido (Sentencia 3/1981, 85/1986) en que el Registro de Partidos es ‘un
Registro cuyo encargado no tiene más funciones que la verificación
reglada’, no admitiéndose por lo tanto, ningún ámbito
de discreccionalidad administrativa.
Asimismo, la restricción
de la capacidad de crear partidos políticos a sólo los españoles
no casa con el principio de no discriminación entre ciudadanos de la
Unión Europea, empezando por el artículo 13 de la Constitución,
que establece que ‘los extranjeros gozarán en España de
las libertades públicas que garantiza el presente título en los
términos que establezcan los tratados y la ley’. En esta misma
dirección, la Ley Orgánica 8/2000, sobre derechos y libertades
de los extranjeros en España, reconoce un amplio abanico de derechos
constitucionales, incluido el derecho de asociación para los ciudadanos
extranjeros. También el artículo 6 del Tratado CEE prohibe ‘toda
discriminación por razón de nacionalidad entre los ciudadanos
de los Estados miembros’ y consagra ‘un espacio sin fronteras
interiores’. Igualmente, el tratado de la Unión Europea de 1992
reconoce a todos los ciudadanos de la Unión ‘el derecho a ser
electo y elegible en las elecciones municipales del Estado miembro en que resida’
y en las del Parlamento europeo. En este mismo sentido se pronuncia la Carta
Europea de los Derechos Fundamentales aprobada en Niza, que establece que todo
ciudadano de la Unión tiene derecho a ser elector y elegible en las elecciones
municipales y al parlamento europeo.
Asimismo, resulta
claramente inconstitucional la pretensión, establecida en el artículo
12.3 del proyecto, en el sentido que la autoridad judicial declare la improcedencia
de la continuidad o sucesión de un partido, dada ‘la similitud
sustancial de ambos proyectos políticos concretos’. No es constitucionalmente
posible disolver a un partido político por su proyecto político,
salvo que el mismo sea delictivo
Tampoco es admisible
constitucionalmente la pretensión, establecida en la Disposición
Adicional Segunda, de impedir la presentación de candidaturas de agrupaciones
de electores que, de hecho, vengan a continuar o suceder la actividad de un
partido político declarado judicialmente ilegal y disuelto o suspendido.
Esta prohibición afecta no sólo al derecho de asociación,
sino también al derecho de participación política consagrado
en el artículo 23 de la Constitución. Resulta evidente, de otro
lado, que de ninguna manera las juntas electorales están en condiciones
mínimas de acreditar suficientemente la aludida continuidad.
El artículo
12 .1. a) del Proyecto declara que ‘se presumirá fraudulenta
y no procederá la creación de un nuevo partido político
que continúe o suceda la actividad de otro declarado disuelto’,
correspondiendo a la sala sentenciadora declarar la improcedencia de la continuidad.
No parece adecuado residenciar o situar una decisión tan grave como la
aludida, en fase de sencilla ejecución de sentencia, con ausencia de
un procedimiento contradictorio garantista.
En este punto de
la constitución de partidos políticos, merece también atención
el artículo 2 del proyecto, al privar de capacidad para constituir a
quienes hayan sido condenados penalmente por asociación ilícita,
o por alguno de los delitos graves previstos en los Títulos XXI a XXIV
del Código Penal. En primer lugar, hay que indicar que en dichos títulos
se regulan tipos penales de muy diversa gravedad, violentando el principio de
proporcionalidad, por lo que deberían especificarse los tipos penales
susceptibles de acarrear la perdida de este derecho, de modo que quedaran excluidos
los que carecen de importancia suficiente para provocar la perdida de la capacidad
de constituir un partido político. En segundo lugar, es del todo inaceptable
la no determinación del plazo de duración de esta prohibición,
lo que supondría la restricción sin límite temporal, es
decir, perpetua, de los derechos de asociación (art. 22 Constitución)
y participación (art. 23 Constitución) resultando chocante la
recuperación del concepto de rehabilitación del antiguo Código
Penal de 1973.
2.-Actividad
de los Partidos Políticos.
El artículo
6 de la Constitución señala, de forma taxativa, que el ejercicio
de la actividad de los partidos políticos es libre dentro del respeto
a la Constitución y a la Ley. No obstante, los artículos 6 y 9.1
del Proyecto de Ley Orgánica añaden un plus, una serie de condicionamientos
o límites a esa actividad libre. El artículo 6 del proyecto establece
que ‘Los partidos políticos se ajustarán en su organización,
funcionamiento y actividad a los principios democráticos y a lo dispuesto
en la Constitución y en las leyes’, y el 9.1 dice que ‘Los
partidos políticos deberán respetar en sus actividades los principios
democráticos y los valores constitucionales, desarrollando las funciones
que constitucionalmente se les atribuyen de forma democrática y con pleno
respeto al pluralismo’.
Esas referencias
resultan contrarias a lo establecido en el texto constitucional, dado que, como
ha declarado en varias ocasiones el Tribunal Constitucional, el artículo
6 de la Constitución no impone específicamente una exigencia de
lealtad ni adhesión ideológica, ni conformidad con los principios
que informan la norma constitucional (STC 101/83, 122/83, 85/86 O 119/90). A
ello se ha de añadir, como ya se ha comentado anteriormente, que la Constitución
no incorpora cláusulas de intangibilidad, al prever la posibilidad de
reforma total de la Constitución, sin límite alguno.
En consecuencia,
ambos artículos 6 y 9.1 del Proyecto, deberían limitarse a recoger
el principio de libertad proclamado por la Constitución en los mismos
términos, sin límite o condicionamiento alguno, salvo los que
se deriven de conductas penalmente ilícitas.
3.-Control de
los Partidos Políticos.
El proyecto presentado
tiene una finalidad muy clara, que es la de establecer la posibilidad de una
declaración de ilicitud no penal de un partido, ilicitud no penal que
resulta de más fácil consecución que la ilegalización
penal, ya que esta última exige una carga probatoria mucho más
sólida.
Para ello, el proyecto
contempla un larguísimo y farragoso artículo 9.3. en el que se
describen numerosos supuestos de conductas, todas ellas absolutamente imprecisas
y por ello absolutamente rechazables, violentando el principio de tipicidad
y de seguridad jurídica. El núcleo de las conductas gira alrededor
de términos absolutamente imprecisos como ‘complementar’,
‘multiplicar los efectos’, ‘proporcionar cobertura’, ‘apoyar
con medidas de cualquier otro orden’, ‘apoyo tácito’,
‘minimizar el significado’, ‘programas o actuaciones que fomenten
una cultura de enfrentamiento y confrontación civil’, ‘número
significativo de afiliados’, ‘ceder a favor de los terroristas, o
de quienes colaboran con ellos, los derechos y prerrogativas…’, ‘colaborar
habitualmente con entidades en cuyos órganos participen personas o entidades
controladas por una organización terrorista…’ etc.
Además,
con la expresión ‘conductas como las siguientes’ del
punto c) del 9.3, se estaría abriendo la posibilidad de incluir otros
supuestos no contemplados, estableciendo una formula abierta bajo la que se
recogen, como ‘númerus apertus’, nueve grupos de supuestas
conductas ilícitas, lo cual muestra con desmesura el carácter
abierto, impreciso, indeterminado y, en consecuencia, contrario a las garantías
de tipicidad y seguridad jurídica.
Estos supuestos,
como señalamos, adolecen de imprecisión y de falta de entidad
suficiente para poder conllevar la privación de un derecho fundamental
como es la ilegalización de un partido político. Carecen de la
exigencia de tipicidad y de culpabilidad por el hecho, afectan o pueden afectar
negativamente a la libertad de expresión, de asociación y al pluralismo
político y social, vulneran la proporcionalidad exigida entre conducta
y respuesta sancionadora, invitan a la interpretación subjetiva y arbitraria,
confunden supuestos de ilicitud con manifestaciones legítimas de la pluralidad
democrática y vienen a establecer, en definitiva, un territorio de ilicitud
ilimitado, abriendo aún más la intervención sancionadora
sustentable en los supuestos, ya de por sí de difícil concreción,
del delito de colaboración del artículo 576 del Código
Penal, precepto que, en su caso sería suficiente para las conductas de
favorecimiento relevante.
Hay que señalar
que con la regulación actual del delito de asociación ilícita
de los artículos 515 y siguientes del Código Penal, el recientemente
incorporado delito de ‘exaltación del terrorismo’ (incorporado
al Código Penal por Ley Orgánica 7/2.000), las conductas contempladas
en el artículo 577 Código Penal y el amplísimo delito de
‘colaboración’ del artículo 576 Código Penal,
se puede concluir que el actual ordenamiento jurídico tiene un arsenal
de recursos sancionadores frente a las conductas de ilicitud asociativa suficientemente
amplio, diversificado y contundente, suficiente en todo caso para castigar penalmente
los supuestos de asociaciones constituidas para la realización de actividades
ilícitas, o que las realicen en su actuar asociativo.
4.- Legitimación
para instar la ilegalización.
Resulta incongruente
y grave la legitimación establecida (artículo 11) en favor de
50 diputados o 50 senadores para instar la ilegalización. Etimológicamente,
el término partido implica la acción de pertenecer a una parte
de un todo pluralista, y, por tanto, no puede pretender organizar ‘el todo’.
Convertir a las Cortes Generales en parte de un proceso de ilegalización
en el que subyace, evidentemente, una disputa ideológica, puede afectar
de forma grave al sistema político, y en el futuro puede abocar a situaciones
insospechadas, pudiendo llegar a afectar, incluso, al principio de separación
de poderes.
El artículo
66 de la Constitución no atribuye como competencia de las Cortes la potestad
de instar judicialmente el cumplimiento de las leyes. Con esta atribución
de legitimación se produce un refuerzo de la mayoría frente a
las minorías, entregando un instrumento tan poderoso como es la posibilidad
de pedir la ilegalización de un partido político rival en el juego
político, a otro partido con una representación parlamentaria
superior a 50 diputados o 50 senadores, lo cual supone introducir un elemento
perturbador en el debate entre las diferentes opciones políticas.
5.- La irretroactividad.
Una de las cuestiones
más jurídicamente controvertidas del proyecto, consiste en si
se permite la aplicación de sus preceptos a conductas y actividades producidas
o desarrolladas antes de su promulgación.
Resulta evidente
la voluntad de aplicación retroactiva de los promotores políticos
del proyecto, como así se ha explicitado en los medios de comunicación
de forma reiterada, algo a lo que incluso se adscribe el informe mayoritario
presentado por el Consejo General del Poder Judicial, por extraño que
parezca, sin ningún problema aparente desde una perspectiva jurídica.
En este sentido,
hay que señalar que la Constitución en este caso es clara y terminante,
al garantizar ‘la irretroactividad de las disposiciones sancionadoras,
no favorables o restrictivas de los derechos individuales’ en su artículo
9.3 Constitución.
Dispone asimismo
el artículo 25.1 de la Constitución que ‘Nadie puede ser
condenado o sancionado por acciones u omisiones que en el momento de producirse
no constituyen delito, falta o infracción administrativa, según
la legislación vigente en aquel momento’.
En consecuencia,
al día siguiente de aprobada la ley no se puede ilegalizar un partido
por lo que hasta ese momento haya hecho. Cuando se requiere para la ilegalización
de un partido, la realización por sus actores principales, de una serie
de conductas, que además sean reiteradas y no esporádicas, habrá
de estarse a lo que a partir de la entrada en vigor de la ley, hagan estos actores.
De lo contrario se están sancionando conductas que hasta ese momento
no eran constitutivas de un supuesto de ilicitud de un partido, vulnerando expresamente
preceptos literales e inequívocos de la Constitución y adentrándose,
con la finalidad de una presunta razón de estado, en un sistema que ignora
el mínimo de reglas propias de un Estado de Derecho.
6.- Procedimiento
y garantías en el mismo.
La Constitución
garantiza, en su artículo 53.2, que cualquier ciudadano pueda recabar,
si lo desea, la tutela de las libertades y derechos reconocidos en la Sección
primera del Capítulo II, y, en consecuencia, también la tutela
del Derecho de Asociación, ante los tribunales ordinarios, mediante un
procedimiento basado en los principios de preferencia y sumariedad, y, en su
caso, a través del recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional.
Tal y como se prevé
en el proyecto de Ley Orgánica, artículo 10, o bien cabe solicitar
la disolución de un partido político en el orden jurisdiccional
penal cuando incurra en supuestos tipificados como asociación ilícita
en el Código Penal (artículo 10.2.a), o bien cabe solicitar dicha
disolución ante la Sala Especial del Tribunal Supremo cuando concurran
las circunstancias no penales previstas en el artículo 10.2 b) y c),
esto es, cuando el partido político vulnere de forma continuada, reiterada
y grave la exigencia de una estructura interna y un funcionamiento democráticos,
conforme a lo previsto en los artículos 7 y 8 del proyecto (artículo
10.2.b), o cuando no respete en sus actividades los principios democráticos
y los valores constitucionales, de acuerdo con lo previsto en el artículo
9 del proyecto (artículo 10.2.c).
En este segundo
caso, es decir, cuando la disolución se ha de solicitar ante la Sala
Especial del Tribunal Supremo, la sentencia que dicte dicha sala no es susceptible
de recurso ordinario alguno, cabiendo únicamente el Recurso de Amparo
ante el Tribunal Constitucional (solo faltaba lo contrario). Con ello se estaría
incumpliendo la garantía prevista en el artículo 53.2 de la Constitución,
lo que hace que devenga la inconstitucionalidad de dicha previsión y
que nos lleva a la conclusión de que el redactor del proyecto, o bien
desconoce absolutamente dicho artículo 53.2 de la Constitución,
o bien lo obvia intencionadamente.
La elección
de esta sala especial del Tribunal Supremo, marginando la más lógica
Sala de lo Contencioso-Administrativo, que sería la competente por razón
de la materia según le Ley Orgánica 1/2002 del derecho general
de Asociación, respondería a la ‘politicidad’ de la
disolución de un partido político, y a la búsqueda de un
órgano judicial dotado de una menor objetividad jurídica, o, diciéndolo
con más claridad, un órgano más afín, en virtud
de su propio nombramiento, a intereses partidistas.
En todo caso, es
evidente que no cabe omitir ‘el derecho a un recurso efectivo’
(artículo 13 del Convenio Europeo para la protección de los Derechos
Humanos y de las Libertades Fundamentales), que dispone que ‘toda persona
cuyos derechos y libertades reconocidos en el presente convenio hayan sido violada
tiene derecho a la concesión de un recurso efectivo ante una instancia
nacional, incluso cuando la violación haya sido cometida por personas
que actúen en el ejercicio de funciones judiciales’.
Además,
la Sala Especial del Tribunal Supremo, al carecer de un carácter propiamente
jurisdiccional, no se hallaría sujeta al resto de garantías previstas
en nuestro ordenamiento jurídico (recusación, error judicial).
Asimismo indicar que esta atribución tiene poca o nula concordancia con
el resto de funciones para las que esta sala fue concebida por el legislador.
Para finalizar,
destacar dos puntos; en primer lugar, la absoluta desconexión entre el
proyecto que se enmienda y la legislación vigente reguladora del derecho
de Asociación, hasta el punto de que ni siquiera se contempla una aplicación
supletoria de la ley orgánica 1/2002 al proyecto de Ley Orgánica
de Partidos Políticos, y en segundo lugar, la problemática incautación
patrimonial que lleva aparejada la disolución judicial, la cual supone,
de hecho, una autentica expropiación total sin que concurra una causa
justificada de utilidad pública o interés social, ni se prevea
la correspondiente indemnización, infringiendo en consecuencia lo dispuesto
en el artículo 33.3 de la Constitución.
Por todo ello,
las presentes consideraciones justifican la interposición de la presente
enmienda a la totalidad con solicitud de devolución del proyecto.

Jatorria: Eusko Alkartasuna